摘 要 小浪底水库移民是世界银行国际开发协会在我国惟一的有１．１亿美元软贷款的项目。按照国际规范标准，世界银行对该项目进行检查和监督，并制定了《非自愿移民实施导则》。小浪底移民项目的管理机制是按照世界银行要求并结合我国国情设置的，其管理模式是：水利部领导、业主管理、两省包干负责、县为基础。实践证明，在社会主义市场经济条件下，特别是我国加入ＷＴＯ以后，水库移民项目业主负责制是一条可行之路。

关键词 小浪底 水库移民 业主管理 安置效果

小浪底水利枢纽是黄河下游最大的水利工程，是国家“八五”计划重点工程项目之一。在小浪底水利枢纽建设中，管理难度最大的是水库移民工作。黄河小浪底水利枢纽控制流域面积６９．４万ｋｍ２??占黄河流域面积的９２．３％。水库正常水位２７５ｍ时，淹没影响面积２７７．８ｋｍ２，水库淹没影响涉及河南、山西２省８个县（市）２０万人口的搬迁和安置。特别是小浪底水利枢纽是国家批准的世界银行贷款项目，小浪底水库移民又是世界银行国际开发协会在我国惟一的有１．１亿美元的软贷款项目，必须按照国际惯例做好小浪底水库移民工作。

世界银行从小浪底移民工作开始的第一天起，就按国际规范标准对该项目进行检查和监督。为此，世行专门制定了《非自愿移民实施导则》，从移民的安置进度、质量、环境、卫生、健康、文化教育、文物处理、生活恢复、监测评估等方面提出了具体的实施标准。同时还制定出严格的保证措施，一方面要求小浪底移民项目必须按国际工程规范进行管理，成立项目业主，引入监理、监测机制；另一方面，世行实行项目检查监督机制，对存在的问题必须逐一落实，直到移民百分之百满意。从１９９４年开始至今，世行对小浪底移民项目进行了１５次检查，每一次检查都有备忘录，以作为我们改进工作的依据。世行的介入，决定了小浪底移民项目的实施必须与国际接轨。

一、项目管理模式

小浪底水库移民项目管理模式是“水利部领导、业主管理、两省包干负责、县为基础”。水利部为项目的领导单位，负责小浪底移民工作的宏观管理与领导工作，小浪底建管局为项目业主单位，下设移民局（以下简称“小浪底移民局”）负责处理日常事务，河南、山西两省以及有移民任务的市、县都成立了移民局（或移民办），具体负责组织移民搬迁安置实施工作。

按照项目业主负责制的要求，小浪底移民局分别委托水利部黄河水利委员会勘测规划设计研究院为设计单位、黄委移民局为工程监理单位、华北水利水电学院移民监理事务所为监测评估单位。同时，还聘请了小浪底环境移民国际咨询专家组对小浪底移民项目，包括环境保护在内的各个方面进行技术咨询。

小浪底移民项目业主是移民工作的组织者和决策者，在前期工作中，他们组织协调设计单位和地方政府进行水库淹没损失调查、拟定移民安置方案、核定移民投资标准；在实施阶段，他们与河南、山西两省移民办密切合作，通过工程监理等措施，使移民项目按照既定的实施规划，在不超国家概算的条件下达到妥善安置移民的目的。

二、移民安置效果

小浪底库区位于河南省西部和山西省南部山区，这里干旱缺水、土地贫瘠、交通不便、信息闭塞、经济文化落后，库区群众文盲和小学文化程度的占５０％以上，许多村庄无电视看，吃不上井水。搬迁后，移民的生活和生产条件发生了翻天覆地的变化。

生活安置方面。每个村都修建了柏油公路，架设了输电线路和通信线路，移民由原来居住的窑洞搬到了采光、通风、卫生条件较好的砖混结构的房屋中，每个村都有标准较高的学校、卫生院、垃圾池、饮用水设施等，９０％以上的移民户购买了电视机、洗衣机等家电设备，移民从内心深处感谢党和政府。

生产安置方面。给移民划拨的耕地面积为１．２２万ｈｍ２，农业人口人均０．０７ｈｍ２，其中，全部为水浇地的移民，人均在０．０５ｈｍ２左右；全部为旱地的移民，人均在０．１１ｈｍ２左右，基本达到了规划的指标。耕地落实后，移民立即开展了农田基本建设和生产开发，实现了田成方、林成网、路相通、沟相连、旱能浇、涝能排、旱涝保丰收的基本目标。在大力进行农田基本建设的同时，一些移民村还积极发展种植业、养殖业和二、三产业，以农业为主，多种经营。现在大部分村庄实现了“户户有项目，人人有事干”的局面。

经济收入方面。按照世行的有关要求，小浪底移民局委托华北水利水电学院移民监测评估事务所，从１９９４年开始对小浪底移民搬迁前后的经济状况进行跟踪调查与评价。根据监测结果，施工区移民在搬迁前的１９９４年，人均纯收入为４８５．８元，在搬迁后的１９９５年，人均纯收入为１０１４．３元，１９９６年为２１２４元，分别比搬迁前提高了１０９％和３３７％。

库区一期移民在搬迁前的１９９７年，人均纯收入中值??为１５４０．１４元，在搬迁后的２０００年人均纯收入中值??为１８７３．７元。

世界银行副行长卡奇先生曾感叹地说，小浪底移民项目是世界银行合格的典范，为其他国家利用世界银行贷款建设大型水利设施和妥善处理移民问题开创了一条路子。

三、经验与体会

１．依法移民是移民工作顺利实施的保证

小浪底移民工作实施所依据的首项法律是国家的《宪法》。其次是《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》。此外，《文物保护法》《水土保持法》《森林法》《村民委员会组织法》等法律中，都有适应于水库移民的条款。这些法律法规是小浪底水库移民工作顺利实施的保证。

２．强化移民项目业主地位，以管促包，是严格控制概算的有效措施

过去在国内很多项目上，工程的管理由业主负责，移民工作由地方政府承包实施，这样做看起来似乎简单，包给地方一了百了，但后遗症很多。普遍的问题，一是地方政府往往站在自己局部利益的立场上向国家和建设单位讨价还价；二是在资金的运作方面，长期滞留，挪作他用的现象时有发生；三是以包代管，实际上削弱了能够代表国家利益的监督机制，使移民该拿的钱拿不到，影响安置质量，导致移民意见一大堆，甚至上访闹事。而小浪底移民项目实行业主管理，按基本建设程序和管理规则对移民直接费包给地方，对不可预见费等由业主掌握，如需使用，先由地方申请，然后由业主单位审查，并组织设计、监理和地方共同“会诊”，提出处理意见，再报上级批准后实施，充分体现了管理的效果和资金效益。

３．移民业主单位从工程项目的可研阶段就进入“角色”，参加移民工作的全过程是搞好移民工作的基础

经验告诉我们，在移民工作实施中反映出的大部分问题是前期准备工作不充分造成的。如果在可行性研究阶段就认真地调查核实水库淹没的范围、乡村、企业、基础设施、移民户财产，对安置区的环境容量进行科学的论证分析，再按现行的国家法规、政策实事求是地进行资金测算，在这样一个基础上实施，问题肯定会少。

４．移民项目实行业主负责制是我国加入ＷＴＯ后与国际接轨的需要

在我国，移民工作作为工程建设的重要组成部分，已日益受到国家和全社会的广泛重视。在未来的发展中，我国现代化建设的规模还将进一步扩大，因此工程建设带来的移民问题也不可避免。目前征地拆迁与移民问题已成为制约工程建设的重要因素，移民投资在工程建设总费用中的所占的比例越来越大，移民工作在工程建设中具有举足轻重的地位。在迁移、安置和重建中，移民的生产生活和心理受到巨大的冲击。迁移后，为恢复正常的生产生活，移民在住房、食物、饮水、交通、教育、医疗卫生和就业等方面会遇到许多新问题。在这种情况下，建立科学合理的管理机制对移民工作非常重要，也非常必要，只有这样，才可能保证工程建设的顺利进行，保证移民的长治久安。

小浪底移民项目的管理机制是按照世界银行要求并结合我国国情设置的，是我国在移民工作中最先与国际接轨的典型。小浪底移民项目的实践证明，这种由项目业主、地方政府、规划设计、监理工程师“四位一体”的业主负责管理机制是可行的、成功的。它们既是一个有共同目标和团结协作、互相支持的整体，又是具有各自职责和相互监督的个体。只有在这种机制的运作下，才能确保国家、地方、建设单位和移民各自的利益不受损害，也才能高质量地安置好移民。小浪底移民项目管理机制完全符合我国加入ＷＴＯ以后的发展大趋势。

（作者单位：水利部小浪底水利枢纽建设管理局移民局）