为了解决上述问题，在政府投资项目建设中，石景山区进行了“总承包代建制”的探索。针对基本建设程序中投资、建设、交付使用这三个环节中所存在的问题，我们认为“三超”问题主要出在投资环节和建设环节上。 
　　控制投资环节的关键在于明确项目法人，并规范和约束项目法人行为。社会投资项目与政府投资项目，这两类投资项目所追求的目标是一致的，即“好、快、省、利”，但追求的利益目标实质是不同的，社会投资项目是以经济效益为利益目标，政府投资项目是以社会效益为利益目标。社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体，责、权、利相统一。因此，作为投资主体、资产主体、经营使用主体的企业法人就是该建设项目的项目法人。但是，政府投资项目从投资、资产归属、使用不是一个独立的单位，有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人，责、权、利不统一。负责投资的计划、财政部门根据职能所限，不可能管到建设的每一个环节，而使用部门只考虑使用规模、标准，投资靠拨款，不追求“省”，缺乏“资金责任”；国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责，无暇顾及新生成的国有资产。这就是“想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”，相互脱节，责、权、利不统一。确切地说：使用单位作为项目法人存在着“错位”问题，国有资产管理部门没有介入存在着“缺位”问题，管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。 
　　那么，如何将“错位、越位”归位，将“缺位”到位呢？对照社会投资项目来分析，就会清楚地发现，资本纽带是关键，社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任，并追求利益最大化。那么，政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢？只有国有资产的代表才能够承担，即国有资产管理、运营机构或投资机构。 

　　综上所述得出结论： 
　　政府投资所生成的必然是国有资产，而国有资产的代表如国资委、国有资产经营公司或专门的国有资产投资机构应该是真正的政府投资项目的项目法人（即代建人），它是真正代表政府履行投资、建设、交用职能的责任人，是责、权、利的统一体。
　　政府投资项目的项目法人（即代建人）的产权地位、法律地位是任何非政府组织不能代表的，而其作为业主的建设行为中的一部分职能是可以委托社会中介咨询、项目建设管理公司来受托承担的。 
　　政府投资项目的项目法人（即代建人）的行为，必须要依据基本建设程序和工程建设承发包相关规定，建立一整套管理办法，约束、规范其行为。 
　　在市场经济条件下，按照法律和政策要求，政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人。 
　　在项目建设中，项目法人（代建人）是具有法律地位的工程项目的主体，使用单位应当全程参与筹建工作，从项目使用功能、专业特点辅助项目法人的工作。 
　　控制建设环节的关键就在于全面实行工程建设总承包制，即“交钥匙工程”，这是国际最通用、最成熟的承发包方式。项目法人必须坚决执行，不能随意支解工程、任意分包。
　　石景山区推行的“总承包代建制”就是按照基本建设客观规律“明确主体、分清责任、简化关系、减少交叉、相互约束、严格把关”的指导原则将政府所确定的国有资产代表或国有资产投资机构作为政府投资项目的代建人，即项目法人，全面实行工程建设总承包制，项目建成后交付使用单位的制度。 
　　因此，确定了北京市石景山区国有资产经营公司作为政府投资公益事业项目的项目法人，代替原各使用单位作为项目业主；确定成立了北京市石景山区重点工程建设中心作为基础设施项目的项目法人，代替原区建委、区市政管委等部门作为项目业主;确定了北京市石景山土地储备分中心作为土地储备一级开发的项目法人，通过招标和委托确定土地一级开发公司，具体实施土地开发工作。（北京市石景山区常务副区长 张力兵）