第一讲　项目绩效管理和评论的基本概念
一、投资项目及其主要特点
一般把项目定义为“一种临时性的创造一项唯一产品和服务的任务”。其定义内含有三个方面：①项目的临时性。是指每一个项目都有一个明确的开始和明确的结束；②项目的惟一性。是指任何一个项目的产品或服务总会有某些方面与其他项目不同，项目的“个性”突出；③项目是一项工作任务，而不是目的物或其他。进行项目管理和绩效评价必须明确项目的性质，其主要包括：项目的相对性、项目的临时性、项目的目标性、项目的结束性、项目的周期性。投资项目是指为某特定目的而进行投资建设并含有一定建筑或建筑安装工程的建设项目。形成固定资产的建设项目称为“固定资产投资项目”。
项目的分类主要以项目的产出物性质、服务对象主要效益特点、对社会的贡献、资金来源等几个方面为依据。项目主要分类如下：
1、生产类项目：包括工业和农业类。这类项目的主要特点有：项目直接为社会生产物质产品；在为社会提供产品的同时，为社会提供财政税收和直接积累；此类项目可以完全市场化运作；项目财务效益明显；投资资金来源可以完全由资金市场筹集，一般无需动用预算资金或政府财政资金，主要依靠资本市场融资。但是，农业项目属比较特殊的一类生产型行业，产品对社会十分重要，但往往财务比较效益较差，加之农业的从业人员多，社会影响大，许多国家对本国农业采取了特殊的资助政策。
2、基础设施类项目：包括交通、通讯、邮电、供排水设施等行业类型。此类项目的特点是：项目为生产类行业和人民生活提供服务，一般没有直接的物质产品产出，一般不能为政府提供税收和直接积累；此类项目垄断性较强，只能在特定条件下参照市场模式运作；这类项目财务效益不明显，但社会效益显著；项目的资金来源主要是预算和其他资源。近年来，由于私营企业的进入和国营企业的股份化，部分基础设施行业的市场化成分在加大。
3、社会发展和人力资源开发类项目：包括社会公共设施、环境保护、文化体育、教育培训、医疗卫生、社会福利等行业类型。这类项目主要特点是：项目直接为改善和提高人民生活质量的公共事业服务；一般无财务效益，属于非盈利性行业，不能提供财政税收和社会积累；此类项目的运营在政府直接监管下运作，不能完全市场化；项目主要是社会效益；项目资金来源一般全部来自预算资金和公共资金。此类项目是政府关注、投入和监管的重中之重。
二、项目周期划分
项目周期指任何项目都有一个确定的开始、实施和终结的过程，是一个周期性的过程。项目周期各个阶段的时点不同，工作任务不同、投入情况也不同。明确项目周期以及各个阶段的任务，有利于总结规律，建立科学的项目管理体系。
1、项目周期。
项目周期是实施项目管理的主要时间顺序，一般可以分成四个主要阶段，即策划阶段、准备阶段、实施阶段和完工阶段，项目周期与项目寿命期不是一个概念。项目周期有五个时点：项目起始，即根据规划进行备选项目的第一步筛选，在投资机会研究的基础上，提出项目建议书；批准立项，即根据规划进行备选项目的进一步筛选，在投资机会研究的基础上，提出项目建议书；批准立项，即项目可行性研究报告通过评估，得到出资人批准（批准项目使用资金或贷款）；开工建设，即设备和工程采购合同签订、生效，开工手续批准；竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式生产，并按规定经过决算审计和工程验收；总结评价，即项目投入运营一定时间后，项目效益可以展现时，通过项目的自我总结、外部评价，得到经验教训和启示。
2、国际和国内项目周期的划分。
世界银行等国际金融组织贷款项目的周期是从投资银行的管理角度划分的，包括以下六个阶段：项目立项、项目准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价。世行、亚行的项目周期有以下几个特点：一是周期的确定完全是站在出资人的立场来监管项目及其贷款的，对各阶段监管的目的、方法、手段完全规范化；二是根据利益相关原则，他们的项目可研评估可以聘请专家，但不委托外部机构进行，而由本行内与贷款业务部门相独立的业务评价局来完成，以保持评价的独立与公正。
中国的项目建设程序有以下几个阶段：项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、项目实施准备阶段、施工建设阶段、竣工验收（完工）阶段、项目总结评价阶段。中国现行的项目建设程序的主要特点在于：一是完全从项目业主的角度，按项目周期的阶段划分的项目业主的角度，按项目周期的阶段划分的项目业主的管理任务；二是项目的最后一个阶段，即项目总结评价阶段，至今尚未正式建立；三是设计阶段是中国特有的阶段是历史原因留下的。国际上的项目周期没有单独的设计阶段，项目的初步设计一般在项目可行性研究阶段由咨询公司完成，而施工图设计则在实施阶段由工程公司完成。
三、项目管理层次
项目管理分为项目出资人管理和项目业主管理两个层次。项目出资人，即投资者，贷款的银行以及其他的资金来源提供者等,对项目的管理就称为项目出资人管理.项目业主管理是指项目实施的执行机构对项目的管理,是项目法人对项目的管理.一般情况下,项目出资人和项目法人是项目的两个不同利益群体,其利益目标有很大差别,因此,必须把项目的两种管理分开,保证出资人利益目标的实现。
1、项目出资人管理。
项目出资人管理是指投资者或其代表，从投资者的利益和项目目标出发，对项目从策划到投入运营全过程的监督和管理。这种监督和管理包括项目前期决策阶段的投资规划论证审批、通过评估批复项目建议书和可行性研究报告；项目准备阶段的指导监督项目的采购招投标和合同审查、出资或贷款承诺等；项目实施阶段的批准开工、项目绩效、项目稽查、项目监督检查；项目完成阶段的项目竣工验收、项目效益监督、项目后评价等。工程咨询可以提供相应的服务。
2、项目业主管理。
项目业主管理，也称项目法人管理，其管理责任包括，项目前期阶段：提出项目规划与投资机会研究、项目建议书、项目可行性研究报告；准备阶段：组织实施项目采购招投标（包括设计采购、设备采购、咨询服务采购等）、组织勘察设计、融资和资金落实、实施征地拆迁、合同的谈判和签订、报批开工报告（如果需要的话）等；实施阶段：项目管理、合同管理、建设施工管理、财务管理、项目监测等；项目后期阶段：竣工验收、总结评价和生产运营管理等。根据国家有关规定，投资项目实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。工程咨询可以随着项目的进程提供相应的服务，此类咨询服务是工程咨询最主要、最大量和最常规的服务。
四、投资决策机制
根据国际经验，项目前期工作对项目投资和成功的影响度达到75-95%，其中关键之一是投资决策。建立科学的投资决策机制是科学决策的制度性保障，科学的投资决策机制是建立在项目周期管理制度的基础上的。投资决策机制是站在出资人（政府、银行等）立场，明确了出资人对项目管理的关键时点、任务和责任。
投资决策机制把项目周期分为规划、立项、评估、融资、实施、后评价六个阶段，形成决策周期。投资决策机制的六个阶段有以下要点。
1、规划：规划是跨年度的和指导性的。在规划阶段，要根据社会和经济发展的需要和国家政策法规，从国家的和行业层次上进行分析以便发现问题、约束条件和投资机会。包括对社会后经济指标以及对投资地区和行业提出优先顺序。其目的是识别投资的主要目标和行业优先顺序，进而提出一个相应的和可行的规划框架，并从中识别和选择备选项目。在按上述优先排列的项目的策略中，应明确表述已经汲取的后评价的经验教训。
2、立项：立项阶段、出资人应在规划的备选项目库中进行滚动筛选条件成熟的项目。此阶段重点任务是明确需要项目解决的核心问题是什么？确定项目的直接目的和总目标，明确项目的受益群体和目标群体，分析解决问题的初步方案和项目的外部条件，并吸收过去同类项目和同一地区投资活动的主要经验教训。
3、评估：评估是指站在出资人的立场对项目可行性研究报告的评价，可研报告应提出解决问题、实现目标的方案及其效益和影响分析。出资人对评估的基本要求是：投资项目的目的和目标是否清楚、准确；项目的方案是否可行，有哪些制约因素；项目的工程技术、财务经济、环境社会效益如何；项目的风险有多大，是否有持续能力等。同时应说明过去的经验教训。
4、融资：项目法人提出的项目融资建议书由出资人进行审定，多渠道融资的项目需经过协商谈判。出资人的审定主要考虑项目融资的合理性、可能性和经济性。必要时，要重新测算拟定融资条件下的投入产出率和效益。融资协议一般应包括用款人的承诺条件和管理措施。
5、实施：“实施”包括项目执行、监测和报告。以合同审查、资金支付管理、进度报告和派检查团等手段进行项目出资人的监管。
6、后评价：后评价是对正在进行的或已完工的工程、项目或政策的设计、实施和结果的尽可能系统、客观的评价。其目的是确定目标的进度、相关性以及工程的实施效率、效果、影响和可持续性。评价报告所提供的信息应该是可靠且有用的，使投资者和承包商能结合经验教训进行决策。后评价应该站在出资人的立场，为决策服务。后评价结果应及时反馈到投资决策部门，以借鉴、指导项目周期管理的规划、立项、评估等工作。
五、项目绩效评价
1、项目绩效及其评价。
所谓绩效是业绩和效率的统称，包括过程和行为结果两层含义。绩效评价，即对人们行为效果和效益的评价，是贯穿行为全过程的，所谓项目绩效评价，是指运用数理统计和运筹学原理，采用特定的指标体系，对照统一的标准，按照一定程序，通过定量定性对比分析，对项目的效果和效益以及项目业主的业绩作出客观、公正和准确的综合评判。
投资体制改革的深入，投资项目的出资人和项目业主的目标、利益、责任的明确和分离，是提出项目绩效评价的根本原因。也是建立投资问责制的基本条件和手段。同样，现代企业制度的建立和完善，企业中的所有权和经营权分离导致了企业绩效评价的产生。
2、项目评价与项目绩效评价。
项目评价是工程咨询一项重要任务，主要是为决策服务的，包括为出资人和项目业主两个层面的管理决策服务。从项目评价时点看，可以分为项目前期评估、项目中期评价或中间评价、项目完工评价、项目后期评价。从项目影响和宏观决策角度看，出资人还需要高层次的项目影响评价和行业或地区性的专题评价和研究。例如，日本国际协力机构（JICA）从出资人立场的项目管理出发，把项目政策周期分为大（决策）、小（项目）两个周期循环,确定了五个评价（评估）时点，即事前、中期、终期、事后（项目）、事后（专题）。
理论上项目绩效评价贯穿于项目全过程，实际动作上，项目绩效评价更多地是在项目中期评价和项目后评价阶段。当然，在绩效评价过程中也应对项目前期评估的结论和过程进行分析评价。
3、项目绩效评价的内容和方法。
项目评价的效果和效益分析，一般包含工程技术、财务经济、环境保护、社会影响、管理效能等五个方面。项目绩效评价则更注重项目的现状调查和分析研究、项目的效果效益和影响、获取的经验教训和反馈。
（1）项目现状调查和分析研究。
　　项目绩效评价的第一项内容是现状调查和验证分析，包括：调查项目的实际成绩、验证项目的实施过程、分析成绩与实施之间的因果关系。
　　项目绩效评价的实际成绩调查，应该验证“项目实现了什么？”、“实际情况是否良好？”（必要时，需验证项目目标、指标值的设定是否妥当）。项目绩效评价的实施过程验证，需把握和分析“在实现目标过程中发生了什么？”、“发生的事情对实现目标有影响”（必要时，需验证决策策划的过程是否合理）。项目绩效评价的成绩与实施因果关系的分析，需验证“是否是因为实施了这个项目才实现目标的？”（必要时，需分析项目的构成是否妥当），对项目和效果的因果关系进行分析。
（2）项目的效果效益和影响。
项目绩效评价的效果效益和影响分析包括：合理性、效果、效率、影响和持续能力等。项目合理性，是要验证“项目的正当性、妥当性”具体包括项目预期的效果（项目目标、总体目标）是否与受益人需求相吻合、作为解决问题的措施是否恰当、政策是否一致、项目的战略与合作方式是否妥当、是否有使用公共资金的必要性等。项目效果，是要验证项目的实施是否切实给受益群体或社会带来了（或者将要带来）方便和利益。项目效率，是要研究项目的成本和效果之间的关系，验证资源是否得到了（或是将要得到）有效的利用。项目影响，是要验证包括没有预料的正负面效果、影响在内的、项目实施所带来的更长期、间接的效果以及辐射效果。项目持续发展能力，是要验证结束后项目显现的效果是否得以持续（或是否有持续的可能）。
（3）项目获取的经验教训和反馈。
项目绩效评价应根据现状调查、绩效分析的结果，总结项目的经验教训，针对存在的问题提出对策建议。项目绩效评价的结果只有得到充分的利用才有意义，要建立反馈机制，及时反馈到相关管理机构、部门和个人，使绩效评价真正成为项目管理的工具。
项目绩效评价的方法论原则是逻辑框架法。

第二讲项目周期管理

一、项目周期管理的概念
项目周期管理（Project Cycle Management,PCM）是目前发达国家从出资人利益和对外援助目的的出发所进行的项目管理的基本理念。如前所述，项目周期是项目计划与执行所遵循的顺序，这首先要形成统一的战略，明确指导具体行动的思路，为实现项目目的而工作，然后进行策划、实施和评价，调整项目策略和行动。项目周期提供了一种结构，确保向受益者征询意见和提供有关信息的畅通，使项目寿命期主要阶段的决策有充分的依据。在项目周期概念中，“项目”是指在既定时间内完成一系列工作以实现目标的活动，“规划”是指由一系列项目目标而共同实现的一个行业、国家甚至多边国层次上的总体目标的活动。一般的项目周期分为六个阶段，即规划、立项、评估、融资、实施、后评价。在实践中，每一阶段的持续时间和其重要程度因项目而异，但项目周期都具有三个主要特点：
（1）每个阶段都要规定关键性的决策、信息要求和职责义务。
（2）周期中各个阶段是累进式的，即各阶段要成功完成本阶段任务后，再
去处理下一阶段的任务。
（3）新的规划要吸收后评价结论，将过去的经验教训作为项目管理的制度性学习的一个重要组成部分。
项目周期管理概念的主要方法论原则是逻辑框架法（LFA），项目周期管理反映的是项目的决策和实施过程；逻辑框架法就是应用于项目的计划、管理、评价过程的方法。项目周期管理有助于确保利益群体对决策的支持，同时也确保决策建立在信息充分的基础上。因此，项目周期管理是以服务决策为主的项目管理，主要是出资人的管理，同时可以指导项目法人和项目实施者的工作和管理。
项目周期管理的目的包括以下几个方面：第一，项目必须遵循国家的重要方针政策，如科学发展观、以人为本、资源节约和环境友好、循环经济等；第二，项目要与统筹协调的发战略和目标群体／受益者所需要解决的现实问题相关联；第三，项目是可行的，项目目标能够在作业环境以及执行机构能力所具有的条件限度之内加以实现；第四，项目所产生的效益应该是可持续的。
为了实现上述目的，项目周期管理首先要运用逻辑框架法来分析问题，确定恰当的解决办法，提出项目设计和实施的方案；第二，要求在项目每个阶段都编制出质量合格的主要文件，以保证决策的结构合理和信息准确；第三、要求尽最大可能听取主要利益群体对项目的意见，提高其参与度；第四，着重要求制定出明确的和重点突出的项目目标，争取为可能的目标群体带来更多的利益；最后，在项目策划阶段就要确定关键的质量标准。
项目周期管理需要项目法人提供的重要文件有：项目可行性研究、项目融资建设书、工程进度和监测报告（中期评价报告）、项目总结评价报告和相关专题研究报告（包括政策性研究报告）等。
这些文件编制都应有统一的基本“格式”，并遵循了逻辑框架法中的核心逻辑原则。报告的主要内容应该包括：文件摘要；项目背景；目标群体分析；项目说明（目标和实现目标的方案、过去的经验教训等，包括项目目的、结果和活动及主要的指标）；假定条件和风险；项目实施安排；质量、效益和影响的控制因素；附件：逻辑框架（根据具体阶段完成或概述）。
二、规划
规划要根据社会和经济发展的需要、国家政策法规和过去的经验教训，从高层次上进行分析，发现存在问题、说明约束条件和明确投资机会；确定投资的主要目标和行业、地区的投资优先顺序；建立备选项目库，以便滚动地筛选项目。投资规划应该是动态的。
投资规划是国家发展战略的重要组成部分，规划依据的发展战略文件应该包含：规划对国家发展目标的贡献或与宏观目标的关系；与国家、产业、地区政策目标的适应性；分析项目的政治、经济和社会状况，当前政策的可持续性以及中长期所面临的挑战；概括介绍过去已经完成的和目前正在进行中的投资活动情况（包括经验和教训），以及其他规划和发展方面的信息；关注特定严格限制准入的行业；确定对策方案和规划指标。
规划中应该详细阐明的内容有：宏观战略目标、可利用资源和资金条件、规划相关的可量化的指标、规划的可能出现的深层次问题和影响等。为实现这些目标，必须依据规划行事，应该提出规划中的受益人和援助的类型方式（例如，宏观经济支持、技术援助、培训、投资、设备供应等等）。
规划发展指标是根据发展战略和规划目标确定的，一般应满足以下要求：一是从长期、中期和短期经济增长和人民生活水平提高两个方面来衡量规划的实施效果；二是衡量行业发展政策的执行情况；三是衡量出资方的实施及其影响。规划指标是按逻辑框架的结构设计的，包括投入指标、产出指标、成果指标和影响指标。
（1）投入指标：用于衡量由政府和投资方提供的财务的、管理的和政策法规等资源。应该在资源使用和达到效果间建立直接联系，以便对已经执行的行动进行效率评价。
（2）产出指标：用于对所采取措施和所使用的资源的直接和具体结果进行评价。
（3）成果指标：用于从受益人角度对短期的效果进行评价，又称“结果指标”。
（4）影响指标：用于从远期产出的成果以及宏观影响方面对总体目标进行评价。
规划的编制根据委托方的要求，有一些特定的原则，例如欧盟现阶段规划的基本原则就包括：扶贫脱贫、政策配合、国家权益、分工与互补、综合性国力分析、突出重点区域、考虑全局性政策问题、欧盟其他相关发展政策、关注行业发展规划、反馈过去的经验教训、重视规划产出、多方参与和开放式联合等。
在评审投资规划时，可以从以下几个方面进行分析：这些规划目标是否是明确的和不含糊的；是否已把这行业目标清楚地同指标性规划目标联系起来；目标是否表述清楚并合适；这些目标中有什么样的假定条件和风险；对规划成功最重要的实现的方式是什么；总目标和目的是否被所有相关的参与合作方的主管部门了解并接受，等等。
三、立项
立项阶段也是出资人对项目的识别阶段、即对项目概念的分析，以便根据规划发展战略文件要求，在备选项目库中进行筛选条件成熟的项目。在立项阶段主要解决项目的针对性和合理性（relevance）,首先要进行项目利益相关群体分析，确定项目可能的目标群体，找出拟受益群体需要解决的问题。通过项目利益相关者分析、问题分析、目标分析、对策（政策）分析，明确需要项目解决的核心问题是什么？以此来确定项目的直接目的和总目标，明确项目的受益群体和目标群体。
立项阶段应解决的第二个问题是项目框架研究或“初步可行性研究”，进一步验证项目与长远宏观目标的一致性和相关性，汲取过去同类项目和同一地区投资活动的主要经验教训的经验教训。同时应确立项目选择或调查研究特定的思路，分析解决问题的初步方案和项目的外部条件，确定需要进一步研究的重点问题，形一个项目框架或行动计划，其中一定要明确需要下一步深入研究的方案及其细节。为此，出资人或其代表需要派团进行现场考察，排出项目的优先顺序，确定需要尽快启动实施的项目，列入年度计划。
项目立项阶段结束时应形成逻辑框架的基本结构、纲要逻辑和内容，并在项目初步可行性研究中有简要的说明，内容基本包括纲要逻辑及假定条件，特别要为项目目的和结果选择合理的定量指标。这一阶段需要明确界定项目的总目标、项目直接目的和项目的产出，并将贯穿逻辑框架法分析阶段以及计划阶段。国际上通常的做法是提出《项目立项表》（Project Identification sheet）,列出上述三方面内容的结论、信息和指标。
在项目层面上，此阶段的主要任务有：与所有投资者的协商和协调；按规定要求制订委托项目初步可行性研究的《工作大纲（TOR）》；按照规定的程序招聘咨询公司；监督初步可行性的编制；验收项目预可行笥研究报告；编写《项目立项表》并提出优先顺序。其中，制订咨询服务《工作大纲》的依据有：所有合伙方的全部目标、背景信息（包括国别、地区、行业以及产业发展战略或规划）、项目可能的投资者、过去的经验和教训等。
在些阶段，出资人或其代表的现场考察是新项目立项的最重要的工作之一，考察工作必须与项目期望受益人和目标群体紧密结合，其关键点包括：通过座谈等方式对项目受益人和目标群体进行调查，参考规划阶段的逻辑框架，评价其强势和弱势及其可能的承诺；通过对问题和期望目标（包括相关的行业目标、规划目标和政策目标等）的逻辑分析，清晰地表明项目的方案选择；从选择的项目方案中得出并确定项目的总目标、直接目的和产出；确定项目可能面临的重要假定条件；确定影响项目持续能力的主要因素和项目后期合伙人的协商机制；提出第一份方案和成本估算；提出需要项目进一步分析研究的问题，以保证项目可行性研究中合理性（针对性）评价、融资计划安排和项目融资建议书起草有可靠的依据；根据合资机构的条件和目标群体的情况，确定项目的合理规模。
项目立项的质量标准主要应衡量项目设想方案的针对性和可行性，其关键点有：
（1）项目合理性（针对性）：项目是否符合宏观政策目标；项目出资人是否理解项目内容和影响；项目受益人是否了解和理解项目；项目目标群体和最终受益人的问题是否表述充分；问题分析是否全面综合；总目标是否说清了项目为什么对行业发展和社会进步是重要的；项目直接目的是否说明了目标群体的直接收益；对项目出资合伙人是否就上述问题提供了充分的信息。
(2)项目可行性：项目直接目的是否会对总目标作出贡献；项目活动的实施是否可以产生预期的结果（产出）；项目结果的产生是否会实现直接目的；是否确定了重要的外部条件；所确定的假定条件是否真实存在；项目的参与者和执行者是否有能力执行项目；项目的出资合伙人是否获得关于上述问题的足够信息。

四、评估
在评估阶段，应进行技术、合同、融资方面的论证准备，应把与项目方案相关的内容充实到项目策划中，重点是提出方案的可行性、持续性和质量。项目受益人和其他出资人参与方案的论证有利于稍后对可行性和持续性的评估。可行性是项目成功的可能性，持续性是项目总的长期效益。此时，要再次确认在项目目标和策划中政策目标和重要事项已经得到充分考虑，制订出有详细指标的项目逻辑框架以及实施活动安排和资源投入计划等。同时，在评估的基础上应对是否起草正式的《融资建议书》和寻求项目融资渠道作出决策。
“前期”评价目前被解释为“评估”或“可行性研究”，但一般认为，“评估”是专指前期评价的。“评价”则是指项目中期和完工的评价；规划、政策评价；策划、实施和结果评价。
项目可行性研究应在审定初步可行性研究的针对性、可行性和持续性的基础上，详细研究项目的技术、经济财务、组织管理、环境和社会文化和建成运营方面的问题。对项目可行性研究的评估是为政府或出资人提供决策的依据。这些决策包括：同意项目可行性报告，继续项目的下一个程序，如准备融资建议书等；否定项目可行性报告；修改项目可行性报告。
此时完成的项目逻辑框架应该是完整的，框架内所有的内容都应按要求填写，包括四个层次的目标纲要、验证指标、验证依据、重要的假定条件，以及项目启动的先决性外部条件等。此外，应该制订出实施活动和资源投入计划，以及《项目融资建议书（草案）》。
在项目层面上，评估阶段的工作任务大体与立项阶段一样，只是在准备招聘咨询服务的《工作大纲》时，注明需深入研究的方面；附上项目预可行性研究提出的建议；提出收集过去同类项目主要经验教训的要求。
项目评估团将重点关注的内容和工作有：项目合理性（针对性）论证应说明初步可行性研究提出的问题、建议和需重点研究的内容；确认项目目标符合指标性规划、总体政策目标和行业发展目标；仔细分析评价项目可行性的各个方面，形成项目逻辑框架；通过质量因素的分析，评价项目建成后的成果是否具有可持续能力；准备项目实施计划和资源投入计划，包括实施的机构设置、责任、进度和成本；进行专门设计；准备《项目融资建议书（草案）》；对下一步工作提出建议。
项目评估的质量标准有三个方面，即合理性（针对性）、可行性和持续性。合理性（针对性）、和可行性的标准基本与立项质量相同，持续性则包括：项目目标群体和受益人在项目上是否有充分的权利；相关的主管行政部门在项目实施和完工后是否会给项目支持性政策；项目的技术水平是否适合当地的环境条件；在项目实施和建成后环境生态是否可以得到保护；在项目实施和建成后所有的受益人是否可充分接受所带来的利益和产品；项目是否会对特定目标做出贡献，如扶贫、三农、妇女等；项目的实施单位是否有能力进行建设；合资伙伴对上述问题是否得到了充分的信息等。
五、融资
融资是出资人在项目评估完成后的一项主要管理工作，其主要文件是项目的《融资建议书》，融资建议书应有统一的格式。融资主管部门通过对融资建议书的审查，最终决策是否为该项目融资，签订项目融资协议或备忘录。融资建议书的最终稿应涵盖项目逻辑框架中的全部内容，包括适合项目实施的特定办法和手段。融资建议书的质量标准基本与评估相同。
下面是欧盟融资建议书内容摘要：
A．合理性（针对性）。
1．与全球目标相一致：重大欧盟援助政策目标及其优先顺序；有关的指标性规划（国家的、区域的）的目标；与国家的评审相结合。
2．进行行业分析：有关行业的特点；国家的/地区的政策的地位。
3．情况分析：利益相关者分析（包括目标人群、受益人和其他的利益相关者）；目标人群/受益人的问题的论述。
4．项目初始状况和准备情况。
B．可行性。
5．项目概述：总体目标中包含了指标及验证依据；项目目的包括了指标及验证依据；结果中包括了指标、验证依据及相关活动。
6．项目分析与环境：过去的经验教训；与其他完成项目的互补性，以及行业内不同投资主体之间的协调；经济评价和跨行业的评价的结果；风险和（与执行过程有关的）假定条件。
7．项目实施：实体的和非实体的手段；组织机构和执行程序；所使用的技术；进程表、成本以及融资计划；特殊的条件以及由该政府采取的相应的措施；监督安排；评价/审计。
C．可持续性/质量。
8．确保可持续性/质量的措施：受益人分享以及所有权权益；政策支持；合理的技术；社会文化方面；性别平等；环境保护；组织机构的和管理的能力；经济的和财务上的持续能力。
D．附件。
逻辑框架（强制性的）；利益相关者分析，问题和目标分析（强制性的）；执行以及全部活动的进度安排（强制性的）；环境整体框架（强制性的）；性别整体框架（强制性的）；经济及财务分析（强制性的）；同其他的出资人特别是伙伴国家（可选择的）举行协调会议的详细说明；其它（需要详细加以说明）。
六、实施
在融资协议签订后项目即可启动，包括物资、工程和服务的合同全面生效，这些合同应该责任明确。项目实施管理包括项目的监测和报告，项目的过程监管（监测与评价）有利于对项目调整进行决策。出资人或其代表机构应对项目的合同、进度、财务的监管和监测、审计、协调负有责任，通过机制健全的日常信息反馈系统，对监测报告进行评价和作出决策。这种监管是为了保证项目目标和直接目的的实现，同时保证所采用方法和措施的效果、效率和透明。
代表出资人的项目经理在“实施”阶段的主要管理责任在于：各类合同的招标、对项目执行情况的监测并提出调整建议、及时沟通和反馈信息、进行中期评价或审计、保证决策信息流的畅通以利于项目的顺利实施或及时终止。
在项目层面上，实施阶段项目管理一般划分为启动、施工、收尾三个阶段，主要工作是计划和计划调整、监测、报告。对于项目管理者来说，项目实施是一个不断总结、学习、修正和提高的过程。
监测是项目内部的日常管理工作，它以制订的项目逻辑框架、实施计划、工作安排和资源使用为基础，及时发现和解决项目实施中发生的问题。监测的重点有：进行了哪些工作、项目的进展如何（每周）；目前实施效率如何、成本多大（每月）；预期的结果是否可以达到（每季度更新）；取得的成果与项目目的的一致性如何（每半年分析一次）；项目环境条件有什么变化、假定条件是否真实。
进度报告及其信息沟通机制在项目启动阶段就应该建立，通过项目定期总结和报告提供项目的形象进度和相应的财务指标，反映项目进程。编制项目进度报告是按期望的指标和阶段性成果不断更新的结果。其主要目的是通过项目实际数据与原计划的偏离度分析，找出问题和机遇，提出解决方案和措施。
信息是项目管理最主要的依据，不同的管理层对信息有不同的需求，但形成项目畅通的信息流和信息反馈机制是实施阶段项目管理的关键。
七、评价
评价（或称后评价）是项目周期管理的最后一个环节，《经济合作与发展组织》（OECD）把它定义为“对在建或已完成的项目、规划或政策的设计、实施和结果进行的尽可能系统和客观的评价。评价的目的是要确定目标的针对性及其实现程度、发展效益、效果、影响和可持续性。评价应提供真实有用的信息，使其提出的经验教训可以纳入出资人和受援者的决策程序”。此阶段的评价必须进行现场调查，其主要原则包括：独立性和公正性；可靠性和透明度；合理性和有效性；受益人和专家的参与。
国际上，评价的总体任务可分为两类，一是单个项目的评价，评价结果要纳入评价数据库，评价费用来自项目或规划预算；二是对区域（国别）和行业的政策和规划的评价，相关结论和建议将纳入决策程序，用于政策和规划的修订和调整，费用由出资决策机构支付。
评价可以是在执行过程中（中期评价）、实施结束时（final,终期评价）或事后（事后评价）等几个时点进行，后评价也是项目周期准备阶段（初步可行性研究或可行性研究）必须研究的重要内容。中期评价一般要回顾项目或规划的进程，提出下一步实施的措施建议；终期评价（一般称为后评价）应对照原定目标评价资源的使用、结果和实施过程，目的在于总结经验教训，改进未来设计；事后评价（又称为影响评价）一般在建成或完成若干年后进行，重点是影响评价。
评价一般包括合理性、效益、效果、影响和持续性五个方面，表2-6是欧洲委员会评价五要素的标准。表2-7是监测、评价、审计之间的主要区别。


表2-6 欧洲委员会后评价标准
合理性 项目提出要解决的问题与项目目标相称，项目运行的物理和政策环境适宜，还包括项目准备和设计质量评价的适宜性——即项目计划过程的逻辑性和完整性，项目设计的内部逻辑性和连贯性。
效率 能以合理的费用得到产出，即投入/措施转化为产出的有效性。可以根据质量、数量和时间，以及所取得的成果的质量来判断。通常需要通过对各种能取得同样产出的替代方案的比较，来确定所采用的是否为效率最优方案。
效果 产出（结果）对实现项目目标的贡献程度的评价，以及假定条件对项目成果的影响程度。
影响 在大环境下产生的项目成果，在将行业目标总结成项目总目标以及实现欧盟政策的中心目标的过程中，这些成果的贡献程度。
可持续性 当外部结束资金投入之后，对那些与项目密切相关的方面项目可能带来的收益进行评价，包括受益者所有权、政策支持、经济财务因素、社会文化、性别平等、适合的技术、环境、制度和管理能力等方面。

表2-7 监控、评价和审计的对比
评价（后评价） 监 测 审 计
是什么？ 主要是对配套政策和行动的效率、影响、针对性和可持续性进行分析 主要是对效果进行分析（即计划与实际情况的偏差分析），是一项系统管理行为 依照惯例检查财务动作和陈述是否符合法定合约条款。这不仅涉及到符合的问题，同时好的财务管理也有助于改进目前的和以后的行动。近年来，审计与效率及高质量管理总是很有关系
怎么做？ 深入研究 快速持续性分析，对正在进行的活动有立竿见影的效果，对改进实施状况非常重要 检查财务纪录（财务审计）
谁来做？ 由外部评价者对评价主题进行深入评价 内部和外部（职员、监管人员） 外部专业审计人员
何时做？ 在项目结束时或运营一段时间之后进行一次或两次的经验总结，为未来的政策和行动提供导向，也可以在项目实施期进行：中期评价，调整项目实施的定位 每年定期进行几次 在项目实施期间或之后进行

第三讲 项目绩效管理和评价的方法论原则—逻辑框架法
一、逻辑框架法的定义
逻辑框架法是目前国际上广泛用于规划、项目、活动的策划、分析、管理、评价的基本方法。这种概念化论述项目的方法，是用一张简单的框图来清晰地分析一个复杂项目的内涵和关系，使之更易理解。逻辑框架法是将几个内容相关、必须同步考虑的动态因素组合起来、通过分析其间的关系，从设计策划到目标、目的的确定来指导、管理、评价一项活动或工作。逻辑框架法为项目计划者和评价者提供一种分析框架，通过对项目目标和达到目标所需手段间逻辑关系的分析，用以确定工作的范围和任务。
逻辑框架法的核心概念是事物层次间的因果逻辑关系，即“如果”提供了某种条件，“那么”就会产生某种结果；这些条件包括事物内在的因素和事物所需要的外部条件。
逻辑框架的基本结构是一个4X4的矩阵，如表3-1,表中逻辑纲要包括以下四个层次：
表3－1逻辑框架的基本机构
层次钢要 客观验证指标 验证方法 假定外部条件
目标／影响 目标指标 监测和监督手段及方法 实现目标的主要条件
目的／作用 目的指标 监测和监督手段及方法 实现目的的主要条件
产出／结果 产出物定量指标 监测和监督手段及方法 实现产出的主要条件
投入／措施 投入物定量指标 监测和监督手段及方法 落实投入的主要条件
（1）目标：通常是指高层次的目标，即宏观计划、规划、政策和方针等，该目标可由几个方面的因素来实现。宏观目标一般超越了项目的范畴，它是指国家、地区、部门或投资组织的整体目标以及项目对其可能产生的影响。
（2）目的：目的是指“为什么”要实施这个项目，即项目直接的效果、效益和作用。一般应考虑项目为受益目标群体带来什么，主要是社会和经济方面的成果和作用。
（3）产出：这里的“产出”是指项目“干了些什么”，即项目的建设内容或投入的产出物。一般要提供项目可计量的直接结果。
（4）投入和活动：该层次是指项目的实施过程及内容，主要包括资源的投入量和时间等。
逻辑框架的逻辑关系分为垂直逻辑和水平逻辑。垂直逻辑关系，即因果关系，从下往上或从上往下进行四个层次的分析，其中关键在于层次纲要与假定条件的关系分析；水平逻辑主要是指验证指标和验证方法。
逻辑框架法采用结构框架来表述研究结论，以便于系统而符合逻辑地表述和确定项目／规划的目标层次，及其之间的关系；表明目标是否能够或者已经实现；分析和建立监测项目／规划范围以外的影响其成果的那些因素。
逻辑框架法的一项主要任务，就是对项目最初确定的目标必然做出清晰的定义，需要对项目的内容有清楚的描述；清晰并可度量的目标；不同层次的目标和最终目标之间的联系；项目成功与否的测量指标；项目的主要内容；计划和设计时的主要假设条件；检查项目进度的办法；项目实施中要求的资源投入。
二、逻辑框架的项目分析
在项目管理和评价中逻辑框架法是用于判断和分析特定的状态，以确定为改进这种状态所需要开展的目标和活动。在规划和项目策划和准备过程中，逻辑框架用于规划和项目立项、评估和决策；在规划和项目实施过程中，逻辑框架法可以作为规划和项目实施过程监测和评论的主要管理工具。逻辑框架法为制订投资活动计划、开发监测系统、建立评价框架奠定了基础。因此，该方法在规划和项目周期各个阶段的管理中都起着关键性的作用。
项目的逻辑框架需要重点汇总的内容有：为什么要实施这个项目（钢要目标逻辑）；项目期望获得什么成果（纲要逻辑的指标）；如何实现项目成果（活动，措施）；影响项目成功的外部关键因素有哪些（假定条件）；在什么地方可以找到评价项目成功程度的信息（验证依据）；需要哪些方法（措施）；项目的代价是什么（成本）；在项目启动之前，需要哪些先决条件（先决条件）等。项目逻辑框架的基本模型如表3-2。
表3-2　项目逻辑框架基本模型
纲要逻辑 客观验证指 验证依据 假定条件
总目标
项目目的
结果
活动 措施 成本
先决条件

表3-3　逻辑框架法的分析与项目计划
分　析　阶　段　→　　　　　　　　　　　　　计　划　阶　段　→　
确定受益者 →　利益群体分析—确定产描述主要利益群体，目标群体和受益者，确定谁的问题将在未来事务中得到解决。 确定项目逻辑关系 →　逻辑框架—确定项目／规划结构。验证其内部逻辑关系，用可测算的方式阐述目标、手段和成本（总体）。
确定/分析 →　问题分析—认定主要问题、限制条件和机会；确定原因和结果的关系。 说明和可操作性 →　活动计划—确定活动的顺序和相关事项；估计活动的时间，选择进度标记，认定责任。
推论 →　目标分析—从认定的问题中提出目标：确定手段到目的的关系。
→　对策分析—确定实现目标的不同 →　资源计划—从活动计划提出投入计划和预算。
选择机会 →　战略；选择最适合的战略；确定主要目标（总体目标和项目目的）
逻辑框架法在项目研究中分析阶段和计划阶段（见表3-3）在分析阶段结束时，应该形成项目的逻辑框架，用于项目的计划。逻辑框架的分析分为四步：利益群体分析；问题分析（反映实际情况）；目标分析（提出未来改善的情形）；对策分析（针对特定状态，比较不同的选择）。
1、利益群体分析
所谓“利益群体”是指受到项目或规划产出影响或可能影响的个人或单位，包括包括直接的或间接的、下面的或负面的影响。利益群体分析的目的是通过对投资活动所有相关者的利益分析，来确定规划或项目的长远目标和宏观影响，明确项目的最高目标和主要受益群体。
在利益群体分析中要研究项目应采纳谁的目标，即谁的利益和观点应该优先。力图找到利益群体中多数人的利益，应努力在不同群体的意见和利益中间协调、折中，达成共识，多数情况下采用集中主要群体利益为主导的方法。确定目标时，十分重要的是应与优先考虑的观点和利益相一致且透明。要关注确定优势可能引出的潜在对立者。要认真考虑引起的成立，是否可以避免或缓解，如果不能避免或缓解，分析爱损者（如征地搬迁等）的赔偿补偿和措施，以及会对项目带来什么样的影响。
利益群体分析的另一个主要方法是对项目可能带来的环境和社会影响的分析，一般应是规划和投资机会研究的必须包含的重点内容。因为环境生态和社会影响是项目地区长远的、可持续发展目标的核心；而政策调整则可能是影响全局的宏观问题。
以下用一个河流入海口区域污染治理规划为例，说明利益群体分析的内容和程序（见表3-4）。
表3-4 利益群体分析案例
利益群体 特征
—社会、经济
—性别
—结构、组织、状态
—态度…… 利益和期望
—利益、目标…
—期望 对关键因素的敏感度和看法（环保、性别等） 潜力和缺陷
—资源捐赠
—知识、经验
…
—潜在贡献 项目的执行和结果
—可能需要采取的行动
—如何对待群体组
渔民 —需要进入社区传统的重要资源
—规模小但是活跃的合作者 —保留原有的生活基础
—至少要阻止收入下降的趋势
—捕鱼权限制的阻力 —高度警惕渔场外部污染的影响
—捕鱼男性受益大 —熟悉河流和分水岭
—了解污染源点
—坚决支持污染控制措施 —引起所有渔民的关注
—包括污染控制措施
某企业 —重要经济因素（强化游说）—没有工会—对政府强化游说和施加影响 —收益的最大化
—利益设想：收益缺失时的强大阻力 —不知道污水对生态系统产生的影响 —新技术的财务来源—清洁技术可能带来的资源节约
—引起他们对区域废水污染影响的关注
—考虑他们对项目措施提出的意见
房地产主 —多数房主不清楚废弃物和废水排入河流的危害 —废水收集网络—安排专人收集废弃物 —不了解废物和废水对生态的影响 —可能有意愿和能力支付服务费用 —引起他们对区域污水影响的关注—引起对环保成本的关注
…
利益群体分析是似建项目现状分析（背景）的主要组成部分之一，与“问题分析”紧密相关。没有对现状的了解，人们就不清楚需要项目解决的问题和可以依靠利用的各方面潜力；如果对现状的咨询，利益群体的观点（利益、问题、潜力等）就不可能清楚；如果没有潜力分析，缺少利益群体参与，项目采取的后续行动可能是不可行的。
逻辑框架要求所有程序步骤都与利益群体分析有关，使之成为循序分析论证的一个关键点。只要逻辑框架需要修改，就必须重新分析利益群体，因为介入项目的利益群体对项目的全过程都是至关重要的。因此，利益群体分析不是孤立的分析步骤，而是一个过程。
2、问题分析
在项目利益群体调查和分析的基础上所进行的“问题分析”，是要找出项目主要目标群体的核心问题，即需要项目解决的核心问题是什么？问题分析要把所有问题汇集起来，通过专家集体讨论，建立“问题树”，确定目标利益群体的核心问题、形成原因和产生的后果。问题分析程序可以完成：分析现状、从中找出主要问题（即现在负面状态）；在“树型”结构/层次中建立问题间的因果关系。
3、目标分析
目标分析是针对问题分析找出的“核心问题”，通过研究提出拟建项目所需实现的最终目标，从宏观目标到直接目的。目标分析是用一种方式来表：描述在问题解决后未来达到的状态；确定在一定的条件下可能的解决方式；将负面的转化成正面的（期望的、实际的）。分析方法和步骤：重新系统地把问题分析的所有负面状态转变成下面状态，包括可以期望的和实际可能实现的；检查“手段—目的”关系，保证层次的真实和完整（因果关系转换成手段—目的的连接）；必要时还需修改说明、增加一些新目标，以使之更加切题，并强调更高层面上目标实现的必要性，去掉那些不合适、不便利或没必要的目标。
4、对策分析
对策分析也称策略分析，是要研究解决问题、实现目标的对策方案。对策分析要求达到：确定可以构架一个项目策略的方法；选择一个或多项对策方案；决定对策，形成项目。研究对策的基本准则包括：目标群体的重点和有吸引力的，包括：受益的时间；可利用资源（外部基金、联合/合伙机构基金、专业需求/获取）；目标群体的现有潜力和能力；行业产业政策以及对整体政策目标的贡献；与其它行动（规划、项目）的关系和协调；社会的可接受性；对消除不平等的贡献；紧迫性等。
通过上述利益群体分析、问题分析、目标分析和对策分析、分清了项目逻辑产出、直接目的和总目标的层次和相应的内容，在把需要投入的内容和指标确定下来，就可以形成项目的逻辑构架。